对比中国、澳大利亚两国政府审计的工作模式、经验和特色,不难发现,两国政府审计在资源整合上具有较大的差异,由此形成了迥异的面貌。简而言之,在澳大利亚等西方国家,政府审计善于在更广泛范围内调用社会力量,政府审计、社会审计及内部审计呈现相互交融的特征。那么,澳大利亚等西方国家的做法对我国国家审计又有何借鉴意义?
一、调用社会力量,审计资源协同生效。 与我国类似,澳大利亚国家审计也面临人才、技术紧缺的难题。解决方案很简单:借用外力。除涉及国家安全、国家秘密的审计项目,其余都委托社会审计机构完成,由后者以类似“总承包”的方式负责项目全周期实施。澳大利亚联邦审计署仅300多人,全国审计机关仅2000多人,相比之下,该国会计师公会(CPA)却拥有144000多名会员,规模在1000人以上的会计服务机构所比比皆是,庞大的社会审计资源为国家审计提供了坚实后备与支撑。在充裕的人力条件下,联邦审计署每个审计项目的实施周期平均达11.7 个月,大多数审计报告篇幅超过100页,审计深度和精度令人信服。 二、放手微观业务,主抓管理游刃有余。 通过借用外力,从项目的大量微观业务中抽身而出,澳大利亚审计机关将主要精力用于审计管理。以审计计划为例,不仅有跨年度总体计划(通常为3年)、年度审计计划,还有关于每个项目实施目标、要点的项目操作计划——这也构成了与社会机构订立契约及后续管理的基础。再以审计选题为例,澳大利亚的国家审计项目可以来自政府的一项制度、公众的一次申请乃至一个社会现象;联邦审计署每年绩效审计项目比例高达80%,诸如“重型车辆交通安全监管绩效审计”、“全国血液产品管理审计”、“易爆军械与武器安全问题审计”等都不失科研课题的内涵。在质量控制方面,澳大利亚国家审计运用审计机关内部复核、社会机构同业复核、外部独立的技术顾问复核等手段;此外还通过搭建通用审计平台、制定标准审计“12O程序”等措施,让国家审计与社会审计无缝衔接,避免因审计标准差异带来的不便。 三、转移审计风险,政府市场收获“双赢”。 通过合理利用外部资源,国家审计的现实利益之一是将审计风险——即面对不熟悉的领域与法规时发表不恰当审计意见的可能性转移到了外部。而对于企业,承担风险恰恰是获取回报的前提。得益于审计风险与市场竞争催生出的倒逼机制,澳大利亚全国大小社会审计机构在员工守则、质量保证、业务约定、后续教育等方面都制定了缜密的内控制度。两个最大的行业自律组织——会计师公会和特许会计师协会不仅负责资格管理、后续培训、准则制定,还兼有业务监管职能,对发生违规行为的会员进行处罚。于此可见,风险转移的最大意义在于借助市场“看不见的手”,调动激发社会资源的内生能量,推动全国会计服务业的发育健全。 四、倚重民主公开,监督体制趋于完善。 除了调用外力、宏观管理、市场调控这三样“法宝”,保障审计质量还有一道坚实防线,这就是公开机制。在澳大利亚绝大多数审计结果都面向社会公开,可在上、下两院听证会上宣读。通过因特网登陆联邦审计署网站,可下载1998年至2013年底的960多份审计报告全文。作为高悬在审计、被审计双方头上的“达摩克利斯之剑”,公开机制不仅形成巨大的廉政监督力量,还构成了对经济监督行为的再监督,因而具备了政治伦理和经济伦理上的双重意义。 由上可见,与澳大利亚相比,我国政府审计、内部审计、社会审计三者长期过于泾渭分明,某种程度上,这既阻隔了资源交流共享,也加速了三者发展的不均衡。未来,通过招标、委托等方式,合理引入社会审计资源,不仅能弥补国家审计人力有限、技术更新能力不强的先天缺陷,也与中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“推广政府购买服务”、“引入竞争机制”的构想不谋而合。未来,逐步扩大审计资源整合力度,在各类审计项目中加大社会审计及内部审计力量的参与度,不失为我国国家审计转型发展的路径之一。
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