(扬中市审计局 师利学)

2012年度我国固定资产投资规模占GDP比重已超70%，其中各级政府性支出相对较高。随着我国改革开放和市场经济不断深化进程，投资主体、建设主体、实施主体、管理主体多元化，是我国当今社会的现实状况，也对固定资产投资审计产生了深远影响。三十年审计实践表明，投资审计的作用不容质疑，自主创新的意识不断增强，强化职能的理念不断彰显。但法律体系的支持、审计能力的构建、审计作用的发挥，仍然入不敷出，审计制约因素依然突出，依然需要审计人的不懈努力。

一、建立健全投资审计法律体系，保障依法审计

从我国现行法律体系来看，投资审计存在许多局限性，审计如何定位？审计什么？怎么审？审计发现的突出问题如何处理？如何准确把握“有所为，有所不为”？与其他财政财务收支审计相比，几乎从法律条文难以找到具体规定。

审计法赋予我们的职责是财政财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。部分地方规章也有建设项目决算应当接受审计监督的规定，但我们也只能基于审计法赋予我们的职责范围内。就投资领域参与对象而言，涉及建设行政、建设实施、资金管理、监督管理等多个行为环节，归纳起来大体可分为行政职能、实施单位职责两大部分。不同环节角色性质各不相同，每一个环节履职、诚信状态都将对投资效果产生不同影响，相互之间既有独立的责任，也同时存在相互连带的责任。行政职能这一块是否是审计监督范围，从法律体系上来看，难以判别。目前各地把投资审计的主要监督对象确定为实施单位，把建设单位作为被审计单位，同时对设计、施工、供货等单位对取得资金的真实性、合法性进行调查。用通俗语言来讲，就是对资金支付多少的数量审计，而对资金使用的质量监督缺乏法律支撑，对审计发现的突出问题因无法可依，而得不到处理。例如设计成果是否科学、经济，招标控制价是否准确、符合市场行情，施工方案是否经济、符合实际，现场计量计价是否真实、客观等等情形，对建设成本的影响，更具有举足轻重的地位。这些责任主体，在法律层面上只有资质、信誉的制约，缺乏执业质量的制约和监督；与委托者是合同双方的关系，被委托标的一旦完成，则按合同约定费用结算，仅仅对建设产品的安全负有连带责任，便一走了之。审计发现的虚报冒领、高估冒算等情形，只有施工单位买单，设计浪费、不合理竞争价、管理浪费等行为得不到有效遏制。消除这片法律的真空，一是将行业管理纳入法制管理体系，二是赋予监督体系法定职权。

固定资产投资审计从审计对象、审计事项、审计实务的特性来看，与通常的审计方法、审计步骤、审计基础资料、审计手段具有较大的差异。现行的国家审计准则规定的审计计划、审计实施、审计报告、审计责任等内容，一定程度上不适应投资审计的具体行动。建设项目的随机性决定了年度审计计划难以确定，如工程启动时间、开工时间、竣工时间的不确定性，不以审计机关的主观意志而转移，难以准确判断审计方法、审计进程，导致审计计划频繁调整，增加大量的程序性工作量。审计方案、审计事项、审计证据、审计底稿、审计记录等格式性审计基础资料，因工程项目特征的多样性、取得方式的随机性、适用法规的广泛性、运算推演的技术性、审计求证的复杂性等等，均具有不确定因素，不能完全依照规定的格式、时间、方法、程序实施现场工作。

诸多客观因素表明，固定资产投资审计应当建立可操作性、适用对路的专业审计准则、审计规范，以提高投资审计效率，准确反应审计过程。

二、配全配足投资审计专业队伍，保障审计质量

固定资产投资审计与其他审计分类相比，更具有综合性和专业性。从审计对象来看，包含建设、勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位。从审计事项的真实、合法、效益来看，包含对建设程序，资金来源，其他前期工作，建设资金、建设成本的管理和使用情况，工程承发包及执行结果的审计。从审计实务来看，要求审计人员具备较高的工程施工与核算专业、工程管理专业及财务专业等技能。而现实的审计资源决定了审计机关不得不临时在社会上聘用部分人员参入建设项目审计，这部分人员录用时虽经过了执业能力及社会信誉的初步考核，但毕竟是一种短期的劳务关系制约，对其复杂的社会关系难以把握。审计过程中是否能够站在客观公正的立场上，辨别送审资料的真伪，是主观能动的去研究建设实施过程中的内在联系，还是完全信赖送审资料的真实性，还是半信半疑；是真正维护甲乙双方合法利益，还是有意避重就轻，以满足自身利益等等。这种依赖外部人员的情形，不仅直接影响审计形象、审计质量、审计安全，还会因制度机制的缺失，在频繁的选人用人上滋生违规违纪行为的发生。迫切需要建立稳定、可靠的专业审计人员队伍，依靠自身的力量提高执审能力。

三、搭建转化审计成果桥梁，促进审计职能发挥

审计法律体系赋予了审计机关有限的处理、处罚权和建议权，但从审计实践来看，所产生的效果，也十分有限。个体责任追究相对比较严肃，换句话说，对最直接的相对人责任追究较为常见，但对连带责任、管理责任、部门责任等存在突出问题的情形追究，显得十分乏力。诸如因管理机制缺失，一般只有犯规的人受过，而管理层不履行监督管理职责，往往不受惩戒；审计到的单位发生问题受到处理，未审计到的单位也发生同样问题，不能得到有效整改，而受到不同等的待遇。因法规、规范的修正不及时，导致实施过程中发生问题，几乎没有主管部门愿意承担责任，例如预算定额属于法规范畴的规范性文件，是确定工程造价的标准性文件，因部分项目不符合实际，已执行多年，未能及时调整，以井点降水为例，按定额及计价程序计算某地单价约800元，而施工单位专业分包单价仅350元，产生利润空间56%，存在明显的政策性差异，将给投资者带来巨大的经济损失。审计发现了一系列的问题，目前主要转化途径是各种文体的报告、信息、建议书、公告等有限的渠道，以呼吁的形式作出书面反应，是否能够引起读者的关注和重视，是否能进入有责任解决问题的相对人眼帘，完全取决于相对人的偶然性。一些有价值、有质量、有针对性的信息资源，往往石沉大海，不了了之。审计人付出的努力，不能被埋没，不能弃之不顾，应当从制度上建立沟通、交接的专用通道，构建合办、协办、督办的平台，促进审计职能的发挥。