（镇江新区审计局 赵宏）

　　第三方监督机制是监督考核方法中的一种，有着其优势和不足，在具体运用中，若能实事求是，公平合理，就会起到积极的作用;若运用不好，还是起不到监督考核效果。由此，笔者以工程结算审计引入第三方监督机制运行的实际情况为例进行浅析，利用自己的观察和亲身实践，谈谈几点体会，希望能够在理论上和实践上更好地引入第三方监督机制，运用第三方监督机制提供探讨空间。

一、第三方监督机制产生的时代背景

据了解，我国目前各行各业都在引入或即将引入第三方监督机制进行监督，如：湖北省安陆市公安局出资8万元，请调查公司对该局全体民警执法办案、管理服务及工作态度等进行监督，同时 ，安陆市政府在教育、农业和府城办事处等部门进行第三方监督试点工作；武汉市对城管系统引入第三方监督机制；重庆市警方海选150名监督员；江苏宜兴市监察局和审计局共同组建异地专家库对工程审计中心的工程审计绩效进行第三方监督，……。笔者认为，这主要是由于我国现行法律、制度经及自身的监督体系存在许多缺陷和不足，在政府自身监督体系的监管“失灵”的情况下，给第三方监督机制提供了市场和舞台。社会的进步和发展，人们对民主和公平公正的愿望和要求也随之增强和提高，在各单位和各部门自身监督无法满足人们对公平公正的要求时，自身的监督队伍又形同虚设时，干脆引入第三监督，这样既平衡内部矛盾又可满足人们对公平公正的要求和愿望，就这样，第三方监督机制产生了，而且开始扮演越来越重要的角色。

二、引入审计“第三方”监督的分析

在我国现有的监督模式下，能对政府公权力实施监督的部门很多，既有人大、法院、检察院，也有审计、纪检监察及财政、媒体和社会各界等。审计监督在维护财经秩序、加强廉政建设、推进依法行政、促进经济社会发展等方面发挥了积极作用。

审计机关作为政府的一个重要组成部门，在对政府行使审计监督职能时，本身就带有浓厚的政府内部监督色彩。实际上更多的是对政府中其他或下一级部门的审计，作为同受政府领导的工作，存在着既要监督政府又要受政府领导的情况，在独立性方面就有所欠缺。审计中发现的违规违纪问题，均与同级政府的行为、利益密切相关，有时为平衡部门间的利益，照顾人情关系，各利害部门会出面要求审计不要过严，以至流于形式，避重就轻，审计就变得委婉、柔和，不能反映真实情况，使得人大无法对政府进行有效监督。就会形成“同体审计监督”的怪圈。

随着社会的进步和发展，人们对民主和公平公正的愿望和要求的增强和提高，对“同体审计监督”是否或能否真正发挥应有的监督职能的质疑越来越多，也越来越强烈。加上部分审计人员，特别是固定资产投资审计，因思想麻痹，自我约束的放松，社会不良风气的诱惑而有损审计形象的事件的不断发生，也让审计机关开始意识到，审计虽然是监督者，又有谁来监督“监督者”？怎样监督才有效？

正是以上原因，一方面为加强内控管理，降低风险；另一方面为自我澄清。在各行各业都在引入或即将引入第三方监督机制进行监督的大背景下，也引入审计“第三方监督”的概念。笔者认为，为避免利益干涉和主观影响，引进独立、中立的“第三方”，以确保公平和安全，不失为一个好办法。

三、第三方监督在审计工作中的运用和效用分析

（一）第三方监督的运用范围还比较小

从目前我们开展和了解的相关业务来看，第三方监督主要还是运用在民众比较关心的政府性投资的工程建设项目审计，如江苏宜兴市监察局和审计局共同组建异地专家库对工程审计中心的工程审计绩效进行第三方监督。另外就是在涉及到民众比较能够切身感受利益的相关事务的审计。比如在我们新区的在失地农民的征地费的审计，就是由管委会成立镇江新区征地补偿监督工作小组，小组成员由纪工委、财政、国土分局、经发总公司、审计局分管领导组成，监督小组定期如开工作例会确定抽查项目，并对审计情况进行分析研究，然后才由经发总公司根据征地补偿监督工作小组确认后的意见拨付征地补偿。

（二）第三方监督人员的组成和操作还有待规范

由于审计工作的专业性，不是谁都能胜任这一项工作。谁能够担任审计工作第三方监督的主体？在实践中，大致可以分以下几类情况来担任第三方监督的主体：

1. 外地市具有相应资质的中介机构；

2. 上级审计机关；

3. 兄弟城市的审计机关；

4. 同级财政评审中心；

5.相关职能部门专家组成的联合调查组；

6.由审计局或相关监督部门外聘专家。

从以上担任主体的形式来看，主要是通过外部的、没有利益冲突的单位或个人人为第三方的监督主体。最大限度的保证其独立性和中立性，确保审计“第三方监督”工作避免利益干涉和主观影响。就担任主体的资质、能力、专业水平、人数等，各家在实践中，是“八仙过海－各显神通”，尚未形成明确的要求或规定。

另外，正是由于审计工作的专业性强的特点，实践中，实施审计“第三方监督”的活动通常是由监察部门牵头，而具体的组织实施仍然由审计部门负责完成，有的地区，组织实施审计“第三方监督”所发生的成本费用，因无正常的预算来源和列支渠道，也是由审计部门承担。从这一点看，审计“第三方监督”的独立性和中立性受到了一定的影响，甚至，有的又回到“同体审计监督”的怪圈之中，而流于形式。

（三）第三方监督的项目选择缺少广度和随机性

由于现在政府的经济建设任务日益增多，审计的任务也是日益繁重。为减少审计“第三方监督”的精力、人力、物力的消耗。在第三方监督项目的选择上，各地的实践也主要是针对重点热点，主要从每年的工程审计项目中，根据规模大小、周期长短和复杂程度，抽取少量的、简单的、矛盾小的项目进行复查。或者针对一些民众比较关心的审计领域进行一些专项的第三方监督。这样，所选择的项目在面上缺少广度，同时，也缺少随机性。

（四） 第三方监督的效用。

多了一双“背后的眼睛”，对提升审计工作能有多少效力？主要体现在以下几个方面：

首先，提升公信力。自觉接受外来监督，走出了“同体监督”的圈子，让审计部门坦然面对公众的疑问和猜测，为审计机关赢得了更高的社会认可。让审计人员始终感到“背后有双眼睛”，时刻提醒自己谨慎使用人民赋予的权力，这是审计“第三方监督”最重要的作用。
 　其次，提升责任心。第三方监督，不仅全面检验了审计的工作成果，也找出了存在的问题与不足。审计人员在监督别人的同时，也尝到了被监督的滋味。参加审计的人员，通过被监督会普遍感到肩上的压力重了、钻研业务的劲头足了、严格自律的弦绷得更紧了，在自我监督和相互监督上有了更高要求。

　再次，提升执行力。审计部门将关心、爱护干部作为监督的出发点和落脚点，对检查中发现的不良苗头及时敲响警钟，防止小问题变成大问题、小错误酿成大错误，并将检查结果与干部的考核、奖励和晋升挂钩，在确保监督取得实效的同时，有效提升了审计的执行力。
　最后，审计“第三方监督”的评估结果加大了政府外部的参与，是开放政府的体现，也可以倒逼政府制定量化、可行的财政资金的绩效目标，有助于增加政府财政资金管理的科学性与公开性，提高政府理财的民主性与社会参与性，力求以“最正确、最低成本的方式”做“有效的事情”，使政府的财政资金运作情况公开化，提高了公众的监督职能，从而提高了政府的工作效率。

四、审计“第三方监督”在实践中存在以下主要问题：

首先，监管方与被监管者不分家，难保公正性。由于审计工作的专业性所限，一般来说第三方审计机构主要是受审计局的委托来从事审计工作的，被监管者邀请来的监督，势必在工作思路、工作方案选择乃至审计“第三方监督”结果等各方面受到影响。　　

其次，增加被审计单位及相关单位的负担。审计工作本身就属于监督工作，目的就是保证经济工作的合法合规。“第三方监督”需要聘请第三方力量，需要审计机关协调，被审计单位协助，需要花费大量人力、时间和精力，属于重复监督，不可避免地增加工作量，容易形成“负面效应”。特别是在工程结算审计中，审计机关已经完成整个工程项目的审计工作，审计结果已与被审计单位达成一致，如果事后再次实施审计“第三方监督”，势必会出现不同的审计结果。如果二个审计结果相差较大，那么，审计机关势必要重新再与被审计单位进行沟通交流，修正之前的审计结果。其沟通交流的难度会加大，甚至，会引起被审单位的抵触，从而引发行政诉讼，增加审计风险。因此，只能选择少量项目进行“第三方监督”，量不可大，面不可广。同时，在实施审计“第三方监督”的时点上，要择机而动。

第三，难以建立第三方监督长效机制。要达到好的效果就必须在投资审计领域推行第三方监督的基础上，逐步扩大到其他审计领域，以提升监督广度和深度，但对财政财务收支等实施审计，属于政府审计，牵涉到政府信息及机关机密、商业机密等等。如果审计“第三方监督”人员专业性比较强，但政府审计经验不足，政治素质也难以保证时，必然会带来新的审计风险。因此，对审计“第三方监督”主体的选择显得尤为重要，要根据项目的性质，确定审计“第三方监督”的主体。

第四，第三方审计不具有强制性，推行艰难。可以肯定，许多资料、数据和文件是来自于被审计单位以及政府主管部门。被审计单位和政府部门提供什么样的数据、资料和文件，该第三方审计机构或许也只能接受，除非有法律的规定：如果被审计单位不提供或者提供不完全的资料和数据，将要面临法律的制裁。但从现行法律看，《审计法》第三十二条规定，审计机关进行审计时，有权检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料和资产，被审计单位不得拒绝。“审计机关”拥有这样的权力，而第三方，不属于《审计法》所定义的“审计机关”。因此，第三方是否能圆满完成审计监督任务，让人怀有疑虑。第三方审计国内没有现成模式可循，在实践中需摸索前进。

第五，要积极转化第三方监督成果，才能使“第三方”监督取得实效。要以“预防、揭露、抵御”为目的，着眼防范、着力规范，创新思路，跟踪问效，促使审计人员养成按制度办事、在监督下工作的习惯，保证审计始终站在客观公正的立场上对待每个工作环节，不留任何疑点和隐患。

五、对“第三方监督”的不同声音

（一）“第三方”监督公务人员不是现代政治的方向

对于“第三方监督”，社会是并不陌生的。交易的双方，为避免利益干涉和主观影响，引进独立、中立的“第三方”，以确保公平和安全，不失为一个好办法。但对公务人员要通过“第三方”来实现监督，就不免显得奇怪。

公权力由民众授予，权力的行使天然应当受民众监督，这是公权力运行的基本逻辑。将监督的权力和责任交给所谓的“第三方”，指望在民众之外再组织起一套监督力量，哪怕是作为补充，也实在不能算作有“执政为民”的“率先”和创新。

公务人员的一言一行，大到有无违反国家法纪 ，小至是否合乎行为规范，民众是最直接的体验者和评判者。严格来讲，加强监督最根本途径在于扩大社会监督的基础和渠道，任何让民众成为看客的监督，都不是现代政治的根本方向。

（二）“第三方监督”不独立，不如让权利监督权力

“第三方监督”的主体在技术和手段上即使有再多的创新，如果公正性、客观性和中立性无从保证，体制外的监督就跳不出体制内监督虚弱的窠臼。摆脱这样的困局，只有通过制度和法律的建设，创造良好的条件与氛围，让“权利监督权力”。

真正独立又具有参与监督意识的群众监督与媒体监督，与体制内的监督机制形成互动，相辅相成，有关部门根据群众的举报核实情况，对违规违法行为进行严厉的惩处，公务人员自然会克制成为王宝森的欲望，人人争当孔繁森。

（三）谁来监督“第三方监督”？

如前所述，审计监督工作本身就属于监督工作，如果需要进行审计“第三方监督”，说明监督工作本身存在问题。审计“第三方监督”同样也是监督工作，同样也可能会出现问题，那么，如何保证审计“第三方监督”不可能出现问题？就要再找另一个监督机制再次证明一下审计“第三方监督”不出现问题。如此循环，永无止境。

一方面，加强审计监督工作的内控管理，努力提高审计质量，让审计监督工作秉着流水不腐、户枢不蠹的原则，既要运用好对审计结果的公示制度，也要定期对审计人员进行教育培训，必要的优胜劣汰机制是对审计监督工作的补充和完善；是审计监督工作公正公平公开的保障。另一方面，再次说明，加强监督最根本途径在于扩大社会监督的基础和渠道，阳光是最好的防腐剂，而最好的阳光来自老百姓的监督，群众是最好的监督。

总之，第三方监督机制是一种重要的、行之有效的监督考核方法，若能科学、合理、正确的运用，就会给审计管理工作提供有益的支持和帮助;如果运用不好，就会成为走过场走形式主义，得不到重视;若要求太严太高，脱离实际，也会失去监督作用，发挥不出监督作用。因此，正确运用第三方监督机制还需要不断摸索、总结 、改进、提高。