——赴徐州学习调研政府投资审计的若干思考 

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为深入推进“对标找差、创先争优”活动，进一步提高我市政府投资审计工作的质量和成效，日前，按市委主要领导要求，我局组织人员专程赴徐州市学习调研相关经验做法，回来后结合我市（仅指市本级，不含辖市、区，下同）情况进行了认真的分析和思考，得出了一些对策建议。

一、现状比较

徐州市政府投资审计工作一直走在全省前列，有很多特色和亮点。我市近几年在这方面也花了不少力气，但总体上不仅落后于徐州，与当前城市建设快速发展的形势和需求也不相适应。

（一）从制度设计来看，徐州有地方性法规作保障，而我市缺乏层次高、效力强的刚性机制。徐州早在2000年即通过市人大常委会批准了《徐州市国家建设项目审计监督条例》，明确“审计机关是本市国家建设项目审计监督的主管部门……计划、经济、财政、建设、工商、税务、国土、环保、金融、监察等部门，应当在各自的职责范围内协助审计机关开展对国家建设项目的审计监督工作” ，为该市审计部门依法开展这项工作提供了制度依据。反观我市，虽然近年来发改委、财政、审计等部门或提请市政府批转，或各自出台，或联合行文，陆续制发了一些关于加强政府投资监督方面的意见、通知，但系统性不强，且约束力有限。直至2011年10月，市政府才出台了规范性文件《镇江市政府投资项目管理暂行办法》，但其中对政府投资项目实施审计监督的主导部门语焉不详。而实际上，当年初我局曾按市政府主要领导的要求，起草了《镇江市政府投资建设项目审计监督暂行办法》，因市法制办征求意见时相关部门对扎口监督的主体为审计部门提出异议，至今未能出台。

（二）从职能划分来看，徐州分工明确，而我市存在各自为政现象。目前，徐州市审计局牵头负责并具体实施政府投资项目的跟踪审计和决算审计，市财政局负责项目预算评审，各司其职，界限清晰；在实际操作中，徐州市审计局每年对投资额3000万元以上的重点建设项目经政府领导批示交办后自行组织审计，其他项目则与市财政局协商后确定监督主体。我市却由于长期以来政府投资审计监督的主管部门不明，财政、审计、项目主管部门、建设单位等职责不清，监管体系较为混乱，导致政出多门，因立场、标准、要求的不一带来了结果的不一。经向省内其他城市了解，在职能划分上类似徐州的还有南京、常州等市，类似我市的还有扬州等市。

（三）从组织模式来看，徐州运作规范、有序，而我市尚无统一的做法。2009年，徐州市政府办公室行文转发市审计局、财政局《关于加强和完善聘用社会中介机构参与政府建设项目审计管理的意见》，要求通过政府采购选择社会中介机构建立备选库，且每2年更新一次；在此基础上由市审计局结合具体项目，权衡业务专长，比选确定最终参审机构。据了解南京更为严格，先由市政府建立工程审计中介机构库，然后市审计局根据项目需要进行招标，再在市监察局、市财政局监督下，从投标者中摇号产生参审的社会中介机构。相形之下，我市财政、审计、项目主管部门、建设单位等做法各异。就我局而言，所有立项的工程项目均由本局人员担任主审，力量不足时由内部相关的职能处室从自建的外聘机构及人员备选库中，共同抽签确定参审的社会中介机构及人员，审计结束后以局机关名义出具结论性文件。财政部门的做法通常是直接委托社会中介机构审计。项目主管部门和建设单位则有的交由内审机构审计，有的委托社会中介机构审计。

（四）从监督范围来看，徐州已基本实现全覆盖，而我市远未达到。随着经济社会快速发展，资金总量大、建设周期长的大型建设项目逐年增加，徐州的政府投资项目审计已过渡到以全过程跟踪审计为主、以竣工决算审计为辅的阶段，加之各部门分工协作，具有一定规模的政府投资项目基本上都纳入了审计监督的范围。而我市则仍停留在以竣工决算审计为主的阶段，偏重事后监督，对事前、事中的监督却不到位。以审计部门的数据为例，2006年以来，徐州市审计局已开展重点工程跟踪审计项目57个，占全部已完成工程审计项目数的60%左右；我局仅开展跟踪审计项目4个，占全部已完成工程审计项目数的10%。2011年，我市投资额3000万元以上的重大政府投资项目共128个，我局审计了10个，仅占8%，覆盖率偏低。

二、理性思考

是什么原因造成了我市政府投资审计监督的滞后状况？需要立即着手解决的难点有哪些？如何破解困境、缩小差距？成为我们学习调研归来思考的重点。

（一）重视程度决定了审计监督的力度。每个政府投资项目从立项到开工，从预算到拨款，从土建到安装，从竣工到投入使用，涉及的部门、单位众多，审计监督是其中的重要环节，发挥了不可替代的作用。但是，仅靠审计部门自身的努力，是难以取得大的突破、收到好的效果的，必须要有市委、市政府的重视和支持，从更高层面来审视加强政府投资审计监督的问题，以高端运作的决心和手段来总揽全局，才能为政府投资审计监督向纵深拓展扫清障碍，为实现政府投资审计的全覆盖提供强有力的保障。徐州、南京等地的实践已充分证明了这一点。

（二）多头管理凸现了监督职能的冲突。按我市现行政策规定和工作实际，多部门对政府投资项目具有监督职能，既有重叠、交叉之处，又有盲点和“真空”地带。多种监管模式并行的局面，在增加不必要的工作量和管理成本的同时，也容易越位、错位、缺位，从而滋生了有的项目争相监管、重复审计，有的项目无人问津、应审不审的怪现象。

（三）路径依赖影响了审计功效的发挥。迄今为止，竣工决算审计仍是我们的“主打产品”，虽然在核减工程造价、遏制高估冒算、挽回经济损失等方面确实卓有成效，但其重点关注的是项目建设成本的真实性。随着当前政府投资总额剧增，不仅需要前移监督关口，还需要转变审计理念，局限于传统的查错纠弊思路和固有的事后监督模式，必然难以适应形势发展，也体现不出政府投资审计的应有价值。

（四）资源配置制约了中介市场的发展。多年来，我市的政府投资审计在选择和外聘人员参审时，单纯依靠本地社会中介机构，审计资源相对封闭，流通性、竞争性不强。今年初，我局通过广泛发动和征集，将备选库中的外聘机构从3家增加到17家（其中12家具有甲级资质），但以镇江本地单位居多。从长远来看，既不利于监管和质量控制，也不利于政府投资审计整体水平的提高，更不利于社会审计中介市场的健康发展。

（五）力量不足突显了审计质、量的矛盾。我局长年满编，现有在职人员69名，其中在审计一线从事业务工作的人员仅30人，占43%，比例极不合理；平均年龄48岁，老化严重；知识单一，以财会专业为主，具有工程类职称的仅有1人。这样的队伍结构和力量，难以胜任政府投资审计的繁重任务，并且在很大程度上影响了审计项目质量的提升。

三、对策建议

构建科学合理、健全有效的机制，实现对重大政府投资项目 “全覆盖、全过程、全方位”的审计监督，是我市亟需面对的一个现实课题。

（一）完善制度设计，确保政府重大投资项目审计全覆盖。根据《江苏省审计条例》第十九条的规定，借鉴徐州等地做法，出台《镇江市政府投资建设项目审计监督暂行办法》，将凡是概算投资在一定额度（如3000万）以上的基本建设项目，以明文规定的形式一律纳入必审的范围统一实施审计，对其他项目则有计划地组织抽审、复审。

（二）设置领导机构，明确政府投资审计监督的主管部门。成立由市委、市政府领导挂帅的全市政府投资审计监督领导小组或联席会议，指导此项工作的开展。同时，指定地位独立的主管部门统一扎口进行审计监督，充分发挥主导作用；并在这一前提下，细化其他职能部门的职责、权限。通过构建项目建设、管理和监督主体“三分离”的机制，使各部门在分工协作、相互制衡中形成并行不悖的合力。

（三）采取招投标的方法，建立规范、透明的中介市场。以市政府名义建立政府投资审计外聘中介机构库，面向全省乃至全国公开招投标，引进具有一定资质、规模和较高知名度、美誉度的社会中介机构，与本地社会中介机构公平竞争。借助外部优质资源的融入及整合，激励和促进所有社会中介机构自觉规范参审行为，提升业务素质、技能、经验、水平，实现“共赢”。此外，在选择外聘社会中介机构时要公正、公开，“阳光”操作，主动接受各方监督。

（四）推行跟踪审计和绩效审计，加快转型升级步伐。在形式上加大跟踪审计和绩效审计的比例，在对象上兼顾项目建设主体和施工主体，在内容上关注土地投入、拆迁资金、管理费用等，在重点上突出基本建设程序的合法合规性、资金拨付使用的合理性、项目投资的效益性，在效果上强调从体制机制层面提出改进和完善管理的建议，着力打造集事前监督、事中控制、事后评价于一体的政府投资审计监督新模式。由于任务更艰巨、专业要求更高、审计周期更长，因此人手不足的矛盾将更尖锐。建议参照省内外多处地区经验，成立直属扎口主管部门、正科级建制、事业性质、全额预算管理的政府投资审计中心，公开招考（聘）工程审计人员，主要承担跟踪审计及日常抽查，将对政府重大投资项目的全过程监督落到实处。

（五）对内自律和对外考核并重，严控廉政风险和质量风险。政府投资项目审计监督的扎口管理，必然将原来分散的风险集中到主管部门。因此，一方面要把参审的无论是国家审计人员还是社会中介机构人员，都作为权力节点监控的重点，建立并实施组长负责制、项目例会制、业务审理制、责任追究制等，确保廉洁从审。另一方面要加强对外聘社会中介机构审计质量的再监督，采取确定作业时限、邀请“第三方”复审、随机抽查、定期考核、扣减审计费用等措施，严把质量关。启动退出机制，以“黑名单”、“一票否决”、末位淘汰等形式，将有与建设、监理、施工单位相互串通、捏造事实、弄虚作假、骗取资金等严重渎职违纪行为的社会中介机构和人员，永久逐出镇江市场。

（六）理顺关系，改进政府投资审计经费拨付方式。我局每年聘用社会中介机构参与政府投资审计的费用都未列入部门预算，而是采取年末一次性申请，市政府同意后财政部门核实拨付的方式，不仅支付周期拉长，影响下一年度外聘计划，而且金额往往不足，需占用其他项目经费来弥补。考虑到当前政府投资重大项目的建设资金来源日趋多元化，银行贷款、外部融资等所占比重逐渐加大，因此，外聘经费完全由财政部门负担显得不尽合理。建议从我局每年查补的税收、非税收入和核减的工程造价中提取适当比例的经费，专项用于外聘支出；或者由财政部门在凭审计结论结算工程款时，直接扣减后支付给参审的社会中介机构，所需费用按实计入工程成本。