刘家义审计长在审计署机关2011年度集中培训开幕式上的报告中强调，要充分发挥国家审计在国家治理中的重要作用，努力促进实现国家良治。笔者以为国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥,协调和缓解社会矛盾，以维持特定的秩序；国家审计是国家治理的重要组成部分，伴随着国家治理的产生和发展。国家审计能力的提升和发挥，是国家治理的客观要求，要从适应国家治理的新情况、新特点，充分发挥国家审计在国家治理中的重要作用。 

　　一、明确国家治理与国家审计的基本概念和内涵，充分认识国家审计在国家治理中的积极作用。 

　　在中国审计学会第三次理事论坛上，刘家义审计长指出，“国家治理就是通过配置和运作国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展”。由此看出，国家治理就是为满足社会成员的需求，不断改进现有国家系统，实现社会秩序的良性运转和发展，以此保障国家和人民的整体利益，实现长治久安。 

　　国家审计属于国家治理中决策、执行和监控三大系统中的监控系统。国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计的制度。刘家义审计长指出，“国家审计是国家政治制度的重要组成部分，加强审计监督是完善国家治理的重要途径和方式，在国家治理的背景下考虑和部署审计工作，站位更高、视野更宽、作用更大”。国家审计能够提高财政透明度，提高政府绩效，促进政府履行责任，提高经济稳健性，促进民主与法治，提高政府在公众中的公信度。 

　　国家审计在国家治理中发挥着不可替代的作用：第一、国家审计对国家治理实施监督和约束，在国家宏观经济运行中发挥预警作用。国家审计是国家治理中的权利制衡中的一个重要环节，在国家治理中能够发挥免疫系统的预防、揭示和抵御作用。政府各部门履行着国家治理的各种职责，国家审计是对政府各部门的监督。第二、国家审计对国家治理进行推动和促进，在经济社会发展运行中发挥指导作用。通过依法审计，加强政府各级部门的民主管理和监督，保障国家法律法规和管理措施落到实处，促进国家治理各项政策措施的执行和完善；通过对审计中发现问题的纠正和整改，促进被审计单位依法行政，进而促进经济社会的全面协调发展。在国家治理中起到协调、缓和各种矛盾与冲突、完善国家治理的作用；通过对审计发现问题的原因分析，对国家治理中存在的制度性、体制性和机制性缺陷，发挥审计意见和建议的作用，推动国家治理的持续深化发展。 

　　在这样的前提下，审计应充分发挥以下几方面作用：一是保障和维护作用。在执行任务时，通过财政财务收支及经济活动审计，揭示差错和弊端、损失浪费，揭露弄虚作假、贪污舞弊，保证国家法律、法规、方针、政策的贯彻执行，维护财经纪律，维护社会主义经济秩序。保障和维护作用的实现，贯穿于审计工作的全过程，是审计工作的最直接、最明显的表现。 

　　二是震慑和惩治作用。由国家和各级政府建立的政府审计监督制度，通过规定审计职责和权利，对受托人履行各项经济责任起到一定的震慑作用，尽管其作用体现在前过程，但效应是明显的。而对财政财务收支及经济活动的审查，透过其中不正常现象，发现利用职权、利用财政资金谋取私利，侵吞国家资财等违纪违规问题，通过移送纪检监察、政法机关，依法追究其相应责任，发挥了惩治作用。惩治作用与震慑作用相比，惩治作用体现在后过程，须经其他相关机构才能发挥。多年来大量案件的查处，都证明了审计在这方面发挥的巨大作用。 

　　三是参谋和咨询作用。通过履行审计监测和审计测评职能，对大量在审计实践取得的事实进行分析研究，进而对某些经济现象做出较为准确的判断，以满足国家和地方各级政府履行职能时的需要。它与前两个作用相比，作用于多个审计项目之后，体现于审计的后过程。其作用在当今社会经济全球化、经济结构多元化的格局中更为重要。它一般表现为间接作用，可以为审计发动主体所用，也可为非审计发动主体所用。 

　　四是促进和推动作用。审计执行主体通过履行审计监测和审计测评职能，对大量取得的事实进行分析，既包括在某个具体的审计项目中提出的建议，也包括各个不同层面的审计执行主体对国家和地方各级政府在某些制度、体制、政策方面的建言。与参谋和咨询作用相同，也是体现于审计的后过程，但它表现得更加积极主动。发挥着间接作用，一般为审计发动主体所用，作用于影响审计客体内容的政策、法规、制度和体制，而不直接作用于审计客体实体和内容。 

　　五是控制和制约作用。主要是指审计主体对审计客体的各种经济现象进行分析和处理，反映各项经济政策的贯彻执行情况，再由国家和地方各级政府进一步采取新措施，实行更加有效控制。因此，控制和制约作用仍然是一种间接作用。 

　　二、适应国家治理的形势任务，用变化和发展的观点确立国家审计创新的新理念、新思路。 

　　社会在发展，时代在进步。国家治理是一个不断总结、完善、进步的过程，三十多年改革开放，经历了重要的社会经济转型，国家治理也趋于民主化、市场化。国家审计是国家治理的重要组成部分和重要环节，国家治理水平的发展必然要求国家审计能力的不断提升和发挥，要求国家审计人员用变化和发展的观点看待国家审计的创新和提升，促进国家审计与时俱进发展。国家治理新的变化为国家审计拓宽了视野和思路，同时，也对国家审计的组织管理、人员结构、方法建设等方面都提出了更高的要求。 

　　一是适应经济社会发展，在审计内容上确立政策审计新理念。 

　　经济社会发展运行中，涉及一系列宏观调控政策的出台与运行。在目前的经济社会转型期，要全面客观的分析影响相关政策有效执行的因素，促进各项政策的有效执行，这就要求审计人员在审计内容上确立政策审计的新理念。 

　　政策审计，顾名思义即对政策决定的合法性、科学性、适用性、可操作性即执行的绩效性进行审计。2011年，审计署制定的《审计署关于加强审计监督促进“十二五”规划顺利实施的意见》提出：要“围绕加强和改善宏观调控，深化对宏观经济政策贯彻落实情况的审计监督”。开展政策审计，是建立完善政策执行反馈机制的需要；是建立完善政策执行监督机制的需要；是建立完善政策纠偏调整机制的需要；是建立完善政策效能保障机制的需要；是建立完善政策执行问责机制的需要。经济政策的落实情况直接影响到经济的发展，这就要求审计机关学习把握宏观调控政策的重点和方向，加强对中央相关政策落实情况的审计。关注政策执行中出现的新情况和新问题，提高政策的针对性和灵活性，对促进经济政策的制定、执行和完善，建立经济政策的长效机制，具有重大和深远的意义，较好的发挥审计在促进经济平稳较快发展方面的建设性作用。 

　　二是应对发展中的问题，在审计方式上运用跟踪审计的新模式。 

　　为了适应经济的发展与满足人民的需求，国家治理过程中涉及到一些大型建设项目，如继续延用以前的事后审计模式，则无法避免“虽然查出问题，但己既成事实，纠正起来难度较大”的难题，而运用跟踪审计可提高被审计对象的绩效，对被审计对象进行适时评价、持续监督和及时反馈。 

　　跟踪审计是现代大型建设项目审计的一种新模式，与传统的事后审计相比，跟踪审计范围更宽广、更全面，审计内容更细化、丰富，对审计目标、内容、审计人员、审计实施时间等都提出了新的要求。是传统审计模式的发展、创新和完善。开展项目跟踪审计，能及时发现项目建设中存在的问题，及时加以解决，指导和促进被审计单位强化管理、完善制度、改进方法。如审计署公布的、在社会上引起强烈反响的京沪高铁项目2011年跟踪审计，在监督财政资金的管理使用、防止浪费、提高资金使用效益等方面发挥了积极作用。对这些大型的建设项目进行跟踪审计，有效提高了项目建设的质量，提高资金使用效益，实现了审计理念的改变和审计模式的转变，不仅改善了传统的审计方式，而有效发挥了审计部门的保障和促进作用。 

　　三是根据经济发展的要求，在审计目标上拓宽绩效审计的新思路。 

　　新时期，我国的社会经济环境发生了重大变化，经济的快速发展使得财政支出迅速膨胀，政府部门所承担的经济责任的范围已大大扩展，这就要求按照可持续发展战略的要求对政府受托责任进行考评，另一方面，社会民主意识的增强要求提高政府部门支出的效益和明确支出的经济责任。绩效审计作用突显。 

　　2008年制定的《审计署2008至2012年审计工作发展规划》指出：到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。这标志着中国的审计工作由原来的财政财务收支审计与效益审计并重，提升到全面推进绩效审计层面上来。全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用的效率，推动建立健全政府绩效管理制度，提高绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。目前，我国已在专项资金投资项目中注入绩效审计的内容，同时积极推行领导干部经济责任审计。 

　　四是适应信息化建设需要，在审计手段上突出计算机审计新课题。 

　　随着信息化技术的广泛应用，被审计单位管理存储信息的手段和介质发生了变化，传统的审计工作方法已不能适应这种变化的要求。要充分发挥国家审计在国家治理中的作用，开展计算机审计，实施审计信息化成为一种必然趋势。“科学技术是生产力”，在信息化的大环境下，现代信息技术和方式已经渗透到生产力的各个要素，国家审计要在国家治理中发挥功能作用，必须提高信息技术能力、数字化处理能力，全面提高国家审计的信息科学技术的综合能力。目前，计算机审计初具规模，信息化建设取得一定成效，审计办公过程中，建设并应用先进的办公系统，开通审计网站，建立视频系统，部分地区还建立了“联网审计”系统，初步实现了“信息传输网络化、公文处理无纸化、审计管理微机化、审计过程电子化”的信息化建设目标。对审计工作的创新发展提供了条件。 

　　三、切实解决制约审计工作发展的主要矛盾和问题，不断提升国家审计工作的新水平。 

　　（一）着力提高审计人员的专业素质。无论是政策审计、跟踪审计还是计算机审计，对审计人员的专业知识和工作经验都提出了较高要求。在现代审计过程中，审计人员除应用传统审计专业知识外，还应对经济、统计、管理、工程技术与管理、项目竣工决算财务知识、计算机等多学科做到掌握和精通。另外，在政策审计方面，国家审计人员还要能够深刻理解经济政策意图，应用各种专业知识和技能，关注政策执行中出现的新情况和新问题，对政策做出深刻的理解。审计人员在审计过程中，对相关专业知识的缺失无疑会造成审计结果的偏差，影响审计质量，带来审计风险。目前现有审计队伍中，既有丰富经验，又对专业学科精通的人才比较缺失。合理配置人才成为当务之急。一要优化人才引进，调整人才结构。适当增加计算机、建筑工程、经济管理等专业人才在审计机关中的比重，丰富人才类型；二要加强人审计人员的学习培训。要重视审计人员的继续教育，建立人才培养机制，开展审计机关内部的技术交流，利用社会资源拓宽审计人员知识面；三要强化人才组合，合理配置队伍。在实施项目前，要有意识的科学合理配置审计人员，综合考虑审计人员的经验、专业知识、计算机能力等，既有助于审计质量的提高，也有利于审计人员综合素质的提升。 

　　（二）整合优化审计机关组织结构。我国审计机关现行的组织机构设置模式，审计机关业务部门有的按被审计单位或行业划分，如财政、企业、金融审计部门；有的按资金性质划分，如社会保障、资源环保、农业资金审计部门；有的按经济活动的某一环节来划分，如固定资产投资项目审计部门等。这种监督方式在审计机关成立初期对维护财政资金的安全完整的却起到了积极作用，但在实践中这种机构分工不统一带来的点、线、面交叉的职能分工模式，会导致业务、职能交叉重叠，以及重复审计和审计盲区的存在，一定程度上浪费了有限的审计资源，影响了审计的总体效果。解决此类问题，在组织结构上，审计机关可以尝试人力资源的重新整合；在项目计划安排上，处理好“全面审计”和“重点审计”、传统财务收支审计与绩效审计的关系，减小国家审计的监督盲区；在人员调度上，根据实际需求抽调不同专业的审计人员组成审计组，对于一些重点审计项目，可采用竞争审计的模式，将优秀审计人才安排在最重要的审计岗位。 

　　 （三）明确审计机关的领导体制。目前国家审计体制是行政型的，隶属于各级政府，在行政上各级审计机关对相应政府负责，监督活动受政府领导、制约和影响，在业务上受上级机关指导。因此，审计机关只有相对的独立性。当国家与地方存在利益冲突时，审计机关的双重领导体制限制了对政府绩效及公共资源使用情况的监督，在审计机关严格执行国家法律、法规和财经制度方面存在不自觉的软抵抗，审计业务的开展受到限制，质量得不到提高，客观公正性大打折扣，不利于审计事业的发展。比较可行的是实行审计机关垂直领导，最大限度的保证各级审计机关的独立性。 

　　 （四）重视审计查出问题的整改与落实。目前，审计机关习惯将出具审计报告、审计决定书，并将审计决定书送达被审计单位作为一个审计项目的基本结束。但对审计查出问题的整改，对审计建议的采纳、审计决定书的执行等关注不够，对审计项目实施后，跟踪检查工作重视不够，审计的监督作用，审计效果受到了一定的影响。从有效实现审计监督的角度，逐步实现审计结果向人大和媒体表达对被审计单位的整改具有较好的效果，这样即增加了审计透明度，也对违法违规单位形成压力，促进被审计单位依法办事，对其他单位形成警示。另外，通过人大的影响力，也可从一定程度上提高政府财政资金和公共资源的配置、使用效率。从审计人员完善自身工作的角度，将审计查出问题整改情况和审计建议采纳情况列入考核范围。